自相关惠农政策出台以来，农村小额、联保贷款取得了长足的发展，解决了广大农民群众在传统农业生产资金短缺难题。但这项惠农政策在操作中逐渐呈现出不规范之处。近年来，诉至法院的小额联保贷款合同纠纷日益增多，这不但影响到相关信用机构的资金回转，亦直接影响到农民的生产、生活甚至影响到农村家庭和社会的稳定，给法院审判执行工作带来诸多影响。

  贷户很多很混乱

  程诚是名工程师，收入稳定，他向农信社贷款3万元转给他人使用，又给4个贷款人担保；由于借款人到期不还款，他成为了5个案件的被告；被法院执行后，程诚每月工资还完贷款仅剩下几百元。程诚是法院能有效执行的，多数情况下，借款人和担保人要么找不到，要么没有还款能力。

  法官对此类纠纷颇感头疼，一因被告人数多，通常3人以上，借款人与担保人多是朋友关系和家庭成员，相互关联；二是被告多为普通农户，标的小，3至5万元，借款期限不长，偿债能力弱；三是案件之间相互关联，一案牵动多案，担保人相互推诿，信用担保多，没有财产抵押，审判执行都十分困难。

  江苏省徐州市鼓楼区法院2007年受理此类案件13件，2008年、2009年均为43件，今年上半年为81件，不良贷款逾期无法收回的约为1500万，占信用社资金的12%。

  解决很难很麻烦

  李民是该院的被执行人之一，因养鸡向农信社借款3万元，后来因哥哥建砖厂向农信社贷款，自己和弟妹4人都当了担保人。后来因鸡染瘟疫损失了5万多；哥哥开厂后出车祸撞残了人，全家凑钱替他赔给伤者30万，最后李家一家人合计欠信用社20余万元。法院执行时李民说自己养鸡借的3万元连同利息，想尽办法也要还上，但给哥哥担保的无力偿还；他埋怨农信社乱开口子、乱贷款，否则自己既不会得罪哥哥也不会背负债务。

  李民尚能被法院传唤到庭，更多的当事人由于拆迁，外出务工，信用社没有对他们的地址变化跟踪登记，常发生当事人地址不明，诉状、法律文书无法送达及送达时被告拒收现象；据统计，有超过50%的被告方不到庭。送达难，调解也难，担保人对担保责任认识不清，认为自己不是实际用款人不愿意承担保证责任；担保人之间以互不认识、自己无能力为由而相互推诿。执行更难，多数被告是集体土地或仅有一套住房，偿债能力弱，无担保财产，无法执行；还有约20%的人为躲避执行而转移财产。

  据统计，此类案件因找不到当事人而撤诉结案的占39.17%，调解的25.77%，判决的35.03%。调解或判决后，当事人基本没有自动履行的，加上“以贷还贷”的，案件执结率和执行标的额到位率都不足30%。

  原因很多很明显

  是何原因造成这项惠农政策有如此多的纠纷呢？笔者认为，主要有以下原因：

  农户贷款设计上的缺陷。一是单户核定贷款额度偏小，难以满足农户的资金需求，导致多人借款供一人使用现象普遍。二是贷款期限不合理；贷款期限为一年，不符合农户的生产经营周期要求，导致多数贷款到期后无法偿还，再以贷还贷。三是联保贷款的设置条件与实际脱节。要求联保须满足以下条件：联保成员必须是同在一个信用社服务辖区内的农民；家庭经济条件好，有担保能力，有经营项目和一定收入来源；对每个成员的人品信用相互认可，有相互担保意愿；有共同的资金需求或经济利益关系。而实际情况是，真正符合联保四个条件的农户几乎没有。

  农户与信用社均存在认识上的误区。信用社发放贷款有两大误区：认为大力发放农户贷款是政策性的支农运动，贷款损失最后由政府埋单，于是给信贷员下任务，多放贷，完不成的扣罚工资奖金；认为只要手续完备，签字真实，不出现法律上的漏洞，确保在诉讼时能胜诉就行，而对借款人的人品信用、经营项目、还款来源、偿还能力等考虑较少；甚至向农户承诺到期还不上贷款，只要能支付贷款利息，就可以办理以贷还贷手续。农户在认识上也有两大误区：少数人认为农户贷款是扶贫性贷款，到期能还则还，不能还就算；对担保的法律责任认识不清，认为联保只是一种贷款形式，只愿意还自己借的款，对担保的借款不愿承担连带责任。

  担保形式单一，抗风险能力差。小额联保贷款基本采用个人信用保证方式，很少采用房产、车辆、机器设备等抵押担保方式，“保证担保”方式受保证人偿债能力、诚信度等因素影响，风险很大。

  到期无法偿债原因多样。有的因灾、因病或农畜渔业歉收；有的因改变贷款用途，贷款用于还债、以贷还贷、用于赌博；而担保人则因借款人逃避债务而不愿还或其他担保人不还自己也不愿意还。

  诉讼成本低，信贷员态度不积极。农信社不积极督促债权履行，对借贷方资信变化、偿债能力漠不关心，而以低廉的成本诉诸法律追讨贷款，甚至有的信贷员协助法院执行时与被执行人“相逢对面不相识”。

  期待越来越规范

  创新信贷产品，对不同产品实行差别利率。如，对于生产性贷款和非生产性贷款实行不同的利率，即对于生产性贷款实行优惠利率、设定较长还款期限以鼓励贫困农民通过农业生产改善家庭经济状况。

  寻求多渠道的资金来源。农业投资和农业生产的周期较长，不能靠短期拆借解决资金短缺问题，应建立金融机构之间的资金借贷和融通网络，以提高资金使用效率和资金最优配置。

  建立小额联保信贷的风险控制机制。通过建立农户经济档案，对农户的家庭住址、人口、田亩、收入情况等详细记载并经常更新，发放贷款时可以减少不必要的违约风险；对历史借款编制还贷记录，根据记录评定农户的信用等级，然后决定贷款限额和利率优惠政策。对历史记录不好的取消资格或加以限制，对信用良好的可给予一定的利率优惠和优先贷款；可以建立风险补偿基金、农业意外保险制度，用于弥补因自然灾害等不可抗力形成的小额信贷损失。

  加强农信社管理，规范信贷行为。严格贷前审查，充分评估借款人和担保人的资信能力，规范授信额度的把关审批，杜绝违规放贷；加强贷后监管，关注贷款用途、经营状况、资信变化、住址变化；加强对信贷员的教育管理，完善风险防范机制。丰富担保方式，多用可控财产抵押的担保方式。

  法院应加强与信用社、银监部门的沟通协调。对因灾、因病或农畜渔业歉收的，信用社可适当延长还款期限或减少还款利息；还应加大自身追偿力度，及时主张债权，避免突击起诉，防止转移财产。