（薛雨） 

当法治成为我们这个时代的最强音时，当控制权力、保障权利成为一个社会孜孜不倦的追求时，当民众要求依法行政的呼声越来越高时，当行政机关对依法行政的重视不断加强时，我们不禁要问究竟依法行政需要遵守哪些原则。在下文，笔者将尝试从行政法的视角进行一些阐述。

一、法律优先、法律保留原则

法律优先和法律保留原则，是依法行政的首要和基本原则。

法律优先包括两个方面的内容：1、要求行政机关实施的行政行为（尤其是对相对人的不利性行政行为），应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响相对人合法权益的行为。2、当法律、法规或规章对同一个行为有不同的规定时，应该遵守法律位阶的要求，适用高位阶规范的内容。

法律保留原则，意味着只有法律才能对于公民的权利尤其是基本权利进行限制和剥夺。这一原则，要求我们在做出行政行为时不仅要有法律依据，而且还要求该法律依据不与上位法相抵触。

二、比例原则

“不能用大炮打小鸟”是对比例原则的一个经典表述。比例原则，是对依法行政原则的更高要求。

比例原可以分为三个具体的原则：1、适当性原则，即所采取的措施要适用于它所追求的法律所规定的目的，不得有所偏离；2、必要性原则，即国家措施干预公民自由为实现公共利益所不可缺少，那么这种干预必须是最低限度的；3、狭义的比例原则，即所采取的措施对当事人来说是不过分的，而且对国家的目标又是适当的。比例原则的核心思想就是行政措施的“手段”与“目的”之间的一种平衡，即措施的采取除了有法律依据这一前提外，还必须选择对人民侵害最小的方式而进行。

我们可以将比例原则运用到行政处罚中：首先，行政处罚相关规定的目的，必须是为了维护正常的社会运转秩序，而不允许有其他任何不当目的；其次，行政处罚为了实现上述目的，所采取的措施必须是必要的，即若采取其他措施就不能实现该目的，而不是该措施是可有可无的；再次，即使规定的处罚措施是为了实现其目的所必要的而又是不可替代的，该措施也并非就具有当然的正当性，因为该措施对于相对人而言，还应当是适当的、合理的和不过分的。所以，这一原则要求我们在做出行政处罚时，要具体地分析案件的行为性质和危害后果，要使处罚措施与行为性质和危害后果之间达到一种合理的比例性。

三、正当程序原则

正当程序原则，是依法行政的生命之所在。

行政程序是指行政主体采取行政行为的步骤、顺序、方式、方法。在西方法治国家，宪法中通常有关于现代行政程序基本原则的规定。如美国的“正当法律程序”和英国的“自然公正”原则，从而为行政程序立法提供了宪法性原则的指导。我国尚未有如此明确的关于法律程序的宪法性规定。现代社会程序的功能被日益重视，正如一位英国法官所说：一部健全的法律，如果用专横武断的程序去执行，不能发挥良好的效果；一部不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。其实，行政程序法律制度的构建，在形式上着重规定行政主体实体权力运用必须遵循的过程，着重规定行政主体的程序义务以限制其滥用权力，本质上则是一个以公民程序性权利制约和抗衡行政实体权力的活动，这正是现代民主制度的重要表现。行政程序法的基本价值正在于此。

可见，做出行政行为时应该更加关注程序性问题。首先，作为现代行政程序的核心的听证制度，是指在做出一项影响相对人权利义务的决定之前，应当给予相对人参与并发表意见的机会，主体方就有关事实问题和法律问题广泛听取相对人的意见，以保证行政决定的合法、合理的程序性法律制度。因此在做出某些法定的具体行政行为时，应当举行听证来广泛地听取相对人的意见，给他们发表意见的机会。同时为了保证听证的效果，根据“案卷排他性原则”的要求，听证笔录应作为做出行政行为的唯一依据，而不能只是作为一个空洞的摆设。其次，在做出行政行为时，还应该引入说明理由制度，对行政行为的内容及其理由对相对人进行详细的说明。恰当的说明理由能够使相对人一方心悦诚服地接受并遵守这一行政行为，这一制度有利于双方关系趋于平稳化与和谐化。

四、有关依法行政基本原则的结论

政府守法是法治最难跨越的一步，倘若不能跨越这一步，平等就是一种奴隶的平等，法治也仅仅沦为统治者手中的牧鞭。如果说依法行政是法治最重要的课题之一，那么依法行政的基本原则就是这一课题答案的基础理论。我们要遵守法律优先和法律保留原则，这一原则的背后是法律对行政的担心，崇尚自由和民主的美国人早就告诉我们“总统是靠不住的”；我们要遵循比例原则，不能以维护经济秩序的名义来限制相对人宪法上的基本权利，因为那样就无异于“用大炮打小鸟”；我们还要尊重程序的价值，给予相对人充分的参与权和申辩权，这样做出的行政行为才能充满理性和智慧，才能被相对人认可从而被广泛遵守，因为“程序是法律的生命”。 

（作者单位：惠山区法院）