《江苏法治报》2024年8月23日 头版

太湖之滨的先“行”跨越

——无锡法院实质性化解行政争议纪实

□本报特约记者 郑卫平 李思红 本报通讯员 卢意

一直以来，行政案件上诉率高、申诉率高、服判息诉率低，这“两高一低”问题是行政案件争议化解难度大的真实反映。如何走出“两高一低”的困局？无锡法院坚持问题导向，更新司法理念，以一项项创新举措，在构建行政审判新格局中促公正、提效率，让“法治无锡”成为金字招牌。

“党的二十届三中全会提出，要健全公正执法司法体制机制。我们要围绕提质增效，坚持‘小切口破题、大纵深发力’，将法院行政审判工作主动融入党委领导的市域治理格局当中，与法治国家、法治政府、法治社会一体建设一路同‘行’，做深做实为大局服务、为人民司法。”无锡市中级法院党组书记、院长钱斌说道。

从看重“关键少数”出庭到注重“关键问题”回应

说起行政机关负责人出庭应诉，无锡市中级法院行政庭法官陈胜利忘不了几年前的一场尴尬庭审。那是一起关于房屋强拆的案件，原告的证据均指向街道办就是强拆的主体。街道办的负责人按要求出庭，但全程委托律师进行答辩，面对原告和法官的提问，负责人一律回答“不清楚，庭后反馈”。一场原计划一个半小时的庭审，结果半个小时就结束了。

“行政机关负责人也称‘关键少数’，他们出庭应诉是行政诉讼中一项重要的制度。”无锡市中级法院行政庭庭长王作化介绍，前些年，无锡法院综合施策，全市一审行政机关负责人出庭应诉率，从2019年76.24%到2023年95.29%，出庭应诉率实现连续5年上升，今年第一季度更是实现100%。“解决‘告官不见官’问题只是第一步，如果‘出庭不出声’同样会引发当事人的不满。负责人出庭应诉的‘量’要保证，同时，‘质’也必须提升，也就是要‘出庭出声出效果’。”

如何“出效果”？最主要的就是“关键少数”不能回避“关键问题”。为此，无锡法院一抓程序，要求负责人在庭审最后陈述环节就实质化解行政争议发表意见，让行政机关的“关键少数”成为法治建设的“关键力量”；二强能力，组织行政机关负责人旁听示范庭，提升出庭应诉的能力，让“不会发言”变为“主动发言”；三压责任，通过一案一通知、一季一通报，深化与依法治市委员会、司法行政部门的联动，让被动应付的“任务出庭”成为主动作为的“责任出庭”。 4月25日，无锡市政府副秘书长张晓波出现在无锡市中级法院第十二法庭的被告席上，让原告周某着实感到有些意外。

这是一起政府信息公开案件，周某要求市政府公开某地块集体土地征收为国有建设用地的批准文件，因认为公开的信息不完整，周某以市政府为被告向法院提起诉讼。

“被告，陈述一下你们做出案涉告知书的事实依据和所经过的程序。”陈胜利针对双方争议的焦点在庭上向负责人提问。

“我们接到信息公开申请后，第一时间作出了回应，以信函的形式咨询了自然资源和规划局，自然资源和规划局给我们提供了自然资源部和省政府的有关批复，我们向原告公开了上述两个文件。” 张晓波诚恳地回答作出告知书的整个过程。

“原告认为其申请公开的地块有1.56公顷，而省政府的批复中仅涉及0.024公顷，尚有1.536公顷未予公开，请被告回应一下。” 陈胜利继续提问。

“我们认为剩余部分在自然资源部的批复文件中，该文件批准将无锡市52.4662公顷的农村集体农用地转为国有建设用地。”张晓波解释。

庭审间歇，张晓波与周某在法庭外交流半个多小时，并联系相关部门协调提供周某需要的政府信息。

“张秘书长解决问题态度真诚，我当场拿到了想要的政府信息，这个官司我也就不打下去了。”周某当庭提交撤诉申请，一场行政争议当庭化解。

“关键少数”回应“关键问题”，有力促进了行政争议实质化解。梁溪法院审理的“张家港保税区润发劳动服务有限公司诉无锡市人力资源和社会保障局行政确认系列案”入选最高人民法院《行政机关负责人出庭应诉典型案例》。

从“愿判不愿纠”到“愿纠不等判”

谈起几年前的一起违法强拆案，梁溪法院的邓敏法官仍感慨万千。

那天，邓敏带着拆迁户代表和人大代表找到新吴区某街道办，开门见山地说那是一起典型的违法强拆案，要是开庭审理，街道办肯定败诉，希望他们承认强拆行为不合法，并尽快作出赔偿决定。可街道办负责人说：“你们判吧，我们一审输了，还有二审，二审输了，还可以再审，如果再审输了，我们就‘愿判服输’。”邓敏感到不解，既然感觉要输为何还如此固执？

这时，拆迁办另一位姓方的负责人将邓敏拉到一边，有些无奈地表示：“如果我们主动纠正错了，就可能会‘引火烧身’被追责。”这位负责人的话，让邓敏当场冷静下来。

邓敏与同事聊起此事，同事们认为，拆迁办那位姓方的负责人是实话实说。他的无奈，不仅仅是他个人的无奈，也是不少行政机关负责人在面对行政案件时的无奈。

“事实上，依法行政的应有之意，不仅是合法性的义务，也包括在发现违法行政后主动纠正违法行为的义务。”江南大学法学院教授曾祥华谈道。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，将行政行为自我纠正作为一项重要的救济方式加以制度化的设计，并推动其成为与行政复议、行政诉讼并驾齐驱的三大救济方式之一，可以为今后行政争议法定救济体系的丰富完善作出有益探索。

省高级法院行政审判庭庭长郑琳琳进一步谈道，相较于行政机关与司法机关“硬碰硬”的纠纷解决模式，法院指出问题后，行政机关可以在自己的“工具箱”里选择“更优解”，有了更多自主权和解决问题的空间。行政行为自我纠正制度因此被写入《江苏省行政程序条例》。

知错就改，说易行难。如何让行政机关愿意纠、主动纠？无锡法院在分析后认为，关键还是要打消行政机关怕追责的“后顾之忧”。

为此，无锡法院在加强沟通协调、败诉预警、司法建议的同时，还着力在制度层面为解除“后顾之忧”破除障碍。无锡市中级法院推动市依法治市委员会办公室出台《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》，探索建立容错纠错等配套机制，消除行政机关“不愿纠、不敢纠”的问责顾虑。法院在审理案件中发现不合法、不合理以及因事实和法律变迁不宜存续的行政行为，及时向行政机关发送《行政行为自我纠正建议书》，提高行政机关自我纠正的准确率，推动行政争议化解在初始、消除在前端。

制度运行以来，府院联动纠正不当行政行为的机制运行顺畅，行政机关主动变更、撤销明显违法的不当行政行为正成为新常态。因行政机关自我纠正不当行为，原告申请撤诉的案件占比逐年攀升，一审行政案件协调化解率由2022年的16%上升至2023年的27%，一审服判息诉率在2023年攀升近10个百分点。

从“埋头办案”到“丰富解纷‘工具箱’”

2024年端午节刚过，无锡市城市更新项目——“五爱雪枫分校新建工程”正如火如荼开展。看着一栋栋拔地而起的高楼，梁溪科技城管理局常务副局长缪建平说：“该项目差点因一起标的额为2.8亿元的征收补偿案而流产。”

征地拆迁向来是行政争议高发的领域，老百姓对强拆行为不服，一个征收补偿纠纷走完所有法律程序，历时几年是常态；政府还常陷入“拆一件败一件”的怪圈，政府权威和形象受损。

如何走出“拆一件败一件”的怪圈？如何把居高不下的行政案件数量降下来？无锡市中级法院副院长杨志钢谈起他的感慨和想法。以前，一件又一件的案子压得我们喘不过气来，大家都是埋头办案。行政争议因何而起？对这个问题，大家没时间没精力也没意识去思考。现在，我们倡导不但要埋头办案，还要抬头思考问题。

大家思考得最多并形成共识的是：行政执法如果规范了，很多争议就不会产生，这也就是行政争议的诉源治理。如何推动行政执法更规范？最有效的就是要通过建章立制规范前端的行政执法，而更多的建章立制，也丰富了行政争议诉源治理的“工具箱”。

想好了就抓紧干。无锡市中级法院出台《关于充分发挥行政审判职能依法为城市更新提供司法服务和保障的实施意见》，成立梁溪科技城城市更新巡回审判（调解）工作站，对近几年涉拆案件进行全面梳理和分析，向市委市政府报送《关于司法服务保障全市城市更新行动的调查与思考》，助力行政执法规范化建设，从源头上预防和减少房屋征拆纠纷。

在2.8亿元的征收补偿纠纷中，梁溪区房屋征收办与某公司签订《国有土地上非住宅房屋征收补偿协议书》，约定补偿款共计2.8亿元，但征收部门支付公司1.05亿元后，剩余1.75亿元一直未予支付。公司遂起诉到滨湖区法院。

“该案如果解决不好，会引起上诉、再审，影响行政审判质效，还会拖慢梁溪科技城重点项目建设的进度。”行政争议实质化解中存在跨区域调解难题。如何破解难题？无锡市滨湖区法院院长潘华明表示：“属地法院、属地行政机关，在地理距离、组织协调等方面具有特别优势。滨湖法院将属地街道办、司法局相关人员吸纳进调解队伍，在开展组织协调以及对账方面做了大量的工作。”

6月8日，公司如约拿到了扣除冻结款之后的0.74亿元补偿款，并于同日向法院申请撤诉。得益于调解力量的整合与凝聚，这场诉前调解只用了不到3个月的时间。

很快，化解梁溪科技城重点项目纠纷的实践经验通过规范性文件固定下来。“促进行政争议源头预防和实质化解”被写入《无锡市人民代表大会常务委员会关于进一步加强行政审判工作深化法治政府建设的决定》。这是我省地方人大出台的首个此类决定，为提升行政审判质效、多元化解行政争议、规范和加强行政机关应诉等十项工作提供立法支持。

近年来，无锡市中级法院还向市委市政府报送《街道实施房屋解危引发行政争议需引起重视》的专题报告，获得市政府高度重视，并推动市人大修改《无锡市城市房屋安全管理条例》；在补缴社会保险、投诉举报、违建查处等领域，无锡市中级法院与相关职能部门召开府院联席会议，形成会议纪要，统一思想认识和法律适用；针对商事领域冒名登记现象，无锡市中级法院向相关职能部门发送司法建议，该司法建议获评全省优秀司法建议。